朱鎔基的分稅制與習(xí)近平的現(xiàn)代財政體制

西洋銀器

7月3日新華社邀請財政部部長樓繼偉詳細(xì)解讀深化財稅體制改革總體方案，披露了中央對于如何推進(jìn)財稅改革的考慮和部署。樓繼偉明確提出：2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。

國家財稅制度是立國根基，國家性質(zhì)與財稅制度密切相關(guān)，彪柄史冊的美國獨立戰(zhàn)爭也不過用實際行動捍衛(wèi)了“無代表不納稅”的利益主張而已。

歷史教訓(xùn)：王安石、張居正變法失敗

中國歷史上的著名變法大都與財稅體制改革有關(guān)，改革的失敗也與財稅體制的惡化密切相關(guān)。北宋王安石變法、明朝后期張居正變法，均以慘敗告終，技術(shù)性改良而非體制上的根本突破，加上失去約束力的王朝財政機(jī)制，決定了封建時代的財稅體制改革只能在愛民與害民之間打轉(zhuǎn)，不可能跳出“黃宗羲定律”的窠臼，以合法稅收的方式使“子民”變“公民”。

朝廷介入市場是財稅改革的大忌。王安石變法違背愛民初衷，為了讓宋神宗實現(xiàn)收復(fù)契丹與西夏所占國土的雄心，王安石成為財政總管大力充實國庫，目標(biāo)是強(qiáng)兵富民，希望官民同時獲益。王安石讓朝廷參與到農(nóng)民與商家的具體交易之中，如“青苗法”在農(nóng)民青黃不接時由政府以20％的利率貸款給農(nóng)民（這一利率低于市場利率），農(nóng)民以地里的青苗為貸款抵押。結(jié)果失控，官家壟斷借貸市場，地方官員以高利貸盤剝農(nóng)民，農(nóng)民沒有活路。腐敗蔓延到各地，酷吏貪官把新政當(dāng)作貪腐良機(jī)，朝廷失去了對財政的掌控權(quán)。改革的善意異化為各地官員對百姓的嚴(yán)苛剝奪。

明神宗時首輔張居正改革，以集權(quán)方式推行一條鞭法，在全國丈量土地，把原來的田賦、徭役和雜稅合并起來，折成銀兩，分?jǐn)偟教锂€上，類似于清代雍正朝實行的攤丁入畝，田賦、徭役和雜稅合為一條后，一律征銀，目標(biāo)是增加收入簡化稅費服役，降低征收成本。張居正身后改革被全部推翻，子孫流離。

明代末期財政脆弱，如沙灘城堡不堪一擊，為了軍事戰(zhàn)爭稅費多如牛毛，一條靴法之外又附加了層層疊疊的稅費，朝廷財政紀(jì)律形同虛設(shè)。加上全民貪腐、權(quán)貴橫行、饑民流亡，王朝未亡財政先亡。

支持改革的兩位皇帝謚號，一位叫宋神宗，一位叫明神宗，顯示其后代對這兩位先皇頗不以為然，他們鼎力支持的改革被否定。

兩個相隔500年的財政改革，失敗的原因是共通的，具有約束力的公共財政制度，法治稅收意識如天方夜譚，改革過程成為貪腐官員將公共資源私人化的過程，即使改革者擁有權(quán)威、即使改革初期受到追捧，仍然難以逃脫失敗的命運。這是以封建王朝權(quán)威為依托、進(jìn)行財政技術(shù)改良者的宿命。

當(dāng)下中國的財政體制改革不應(yīng)該成為歷史“變法”的延續(xù)，而應(yīng)該成為根本制度的轉(zhuǎn)型。

朱鎔基時代：倒逼出來的分稅制改革

分稅制改革是爭議最大的財稅體制改革，以目前顯現(xiàn)的負(fù)面效應(yīng)否認(rèn)分稅制改革的成果，并不客觀，但過于拔高分稅制改革的意義，認(rèn)為是中國現(xiàn)代財政體制改革的里程碑，同樣離題。

分稅制改革是解決困難的改革，目標(biāo)是建立中央財政的統(tǒng)籌力量以推進(jìn)改革，同時建立中央與地方政府正確的激勵體制，分稅制改革之后，中國外向型經(jīng)濟(jì)模式奠基，制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈逐步形成，政府各部委等退出經(jīng)商。

但是，分稅制不是建立基礎(chǔ)財稅體制的根本性改革，當(dāng)時的歷史條件也不允許根本性改革。

分稅制改革首先是救急，1990年代初期中央財政力量薄弱從數(shù)據(jù)可以窺見一斑：中央財政占GDP的比重，中央財政收入占全國財政收入的比重分別從1980年29%和40%下降到1992年的12%和15%。而在分稅制改革之后，國家財政收入占GDP的比重由改革當(dāng)年的11%增長至2013年的22.7%，同期中央財政收入占GDP的比重則由3%增長至10.57%，中央財政收入占全國財政收入比例由1993年的22.0%提高至2013年的46.59%，中央政府宏觀調(diào)控能力大大增強(qiáng)。

二十年前，王紹光和胡鞍鋼合著《國家能力報告》一書，國家能力被分拆為四種具體能力：汲取財政能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力以及強(qiáng)制能力。其中汲取財政能力是最重要的能力，該能力由兩個指標(biāo)反映：財政收入占GDP的比重，中央財政收入占GDP的比重。

二十年后，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》再次采訪胡鞍鋼先生，胡先生稱分稅制改革為新中國成立以來的重大制度創(chuàng)新，是中國制度建設(shè)方面比較成功的案例，是一個里程碑性質(zhì)的改革，首次建立中央與地方之間財政關(guān)系的制度，同時也是首次建立政府與企業(yè)之間規(guī)范的、統(tǒng)一的、透明的稅收關(guān)系的制度。中央調(diào)控能力增強(qiáng)、基礎(chǔ)設(shè)施增加、轉(zhuǎn)移支付地區(qū)貧富差距縮小、以稅收“養(yǎng)（政）府、養(yǎng)軍”都與分稅制改革相關(guān)。

如果說當(dāng)初的分稅制改革增強(qiáng)了中央財政的實力，“集中力量好辦事”，并且通過系列改革解決了國企三角債、銀行業(yè)面臨破產(chǎn)等一系列難題，目前分稅制出現(xiàn)明顯的負(fù)面效應(yīng)，地方債上升、土地財政依賴、中央與地方政府間財權(quán)事權(quán)劃分不公、轉(zhuǎn)移支付效率低下等新難題層出不窮。

中央向地方轉(zhuǎn)移支付增加，財政效率下降尋租現(xiàn)象增加;地方政府財權(quán)事權(quán)不匹配，按照分稅制的設(shè)計，1994年的稅收返還（增值稅和消費稅返還）占當(dāng)年轉(zhuǎn)移支付的70%，由于這部分的增長速度遠(yuǎn)小于財政收入增速，中央財政占比越來越大;地方政府越來越依賴土地財政，政府官員異化為房地產(chǎn)企業(yè)高管，地方負(fù)債上升大多數(shù)用土地作抵押，土地的插管直通民間資金池，成為中國大規(guī)模投資的核心動力。所有這些跡象顯示中國財政正在醞釀大病，再不進(jìn)行根本性改革，將病入膏肓。

胡鞍鋼先生在采訪中顯示，他主要考慮的是中央的控制力量、對地方、對軍隊的掌控等因素，卻缺乏公共財政學(xué)者所必須具備的預(yù)算硬約束、財政使用效率、稅收合法合意等基本的觀念。胡鞍鋼先生更象一個政治家，與其說當(dāng)年的財稅改革是財政體制改革，不如說是一場激烈的政治博弈?！吨戽g基講話實錄》第一卷首次公開發(fā)表了朱镕基1993年9月9日到16日在海南和廣東與地方領(lǐng)導(dǎo)人就分稅制對兩省財政收入的影響等地方顧慮的問題發(fā)表的講話，公開了9月18日朱镕基就分稅制問題寫給江澤民和李鵬以及政治局常委的信，9月25日在新疆發(fā)表的關(guān)于分稅制對西部經(jīng)濟(jì)的影響的講話，在地方政府的抵觸中強(qiáng)力推進(jìn)的線索清晰可見。

分稅制改革對應(yīng)的是不那么現(xiàn)代的政府構(gòu)架，嚴(yán)重扭曲了政府角色，如果不進(jìn)行根本性改革，不建立公共財政根基，任何經(jīng)濟(jì)改革的努力都會被強(qiáng)大的習(xí)慣勢力拉回到原點。

習(xí)近平時代：現(xiàn)代財稅體制改革

1994年分稅制改革完成了歷史使命，將退出歷史舞臺，新的根本性的財稅體制改革將取代分稅制。

6月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議，審議了《深化財稅體制改革總體方案》。6月30日中共中央政治局召開會議，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。7月2日和7月3日新華社和人民日報分別發(fā)表文章對政治局審議通過財稅改革方案進(jìn)行政策解讀，

新一輪財稅體制改革被賦予建立現(xiàn)代社會基礎(chǔ)制度的重任，財長樓繼偉接受《人民日報》采訪時表示，新一輪財稅體制改革是要建立“與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)”的現(xiàn)代財政制度，經(jīng)過20年的發(fā)展，現(xiàn)在我們的稅制有了很多的變化，強(qiáng)化了公共財政的職能，財稅與老百姓關(guān)系越來越密切。深化財稅體制改革不是政策上修修補(bǔ)補(bǔ)，而是在原來的基礎(chǔ)上立足全局、著眼長遠(yuǎn)，進(jìn)行制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構(gòu)。

新一輪財稅體制改革既然是“一次立足全局、著眼長遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構(gòu)”，目標(biāo)對應(yīng)的是建立現(xiàn)代法治社會所必須的財政體制，奠定受到嚴(yán)格約束的公共財政體制，圍繞中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會部署的“改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”三大任務(wù)，有序有力有效推進(jìn)。

按照部署，改革時間進(jìn)程大體如下：預(yù)算管理制度改革要取得決定性進(jìn)展，稅制改革在立法、推進(jìn)方面取得明顯進(jìn)展，事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革要基本達(dá)成共識，2016年基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務(wù)，2020年各項改革基本到位，現(xiàn)代財政制度基本建立。今明兩年是重新厘定邊界的關(guān)鍵年份。

令人擔(dān)憂的是，“現(xiàn)代財政”的提法取代了“公共財政”，湖北省統(tǒng)計局副局長葉青撰文深表憂慮，“現(xiàn)代財政”有可能悄無聲息地切斷從1998年開始社會各界建立“公共財政”的艱辛努力。公共財政的實際要義不在于“市場失效”這一經(jīng)濟(jì)邏輯起因，而在于其“預(yù)算法治”和“民主財政”的政治實質(zhì)內(nèi)涵。

軟預(yù)算與軟決算是財政制度不健全的表現(xiàn)，沒有約束的財政是家天下的財政，現(xiàn)代公共財政體制才能讓政府?dāng)[脫企業(yè)色彩，回歸公共服務(wù)提供商的守夜人本位。建立相關(guān)的法律體系，建立人大的硬約束才能避免預(yù)算法成空。目前某些地方預(yù)算失衡，政府可以大規(guī)模借債將負(fù)債通過通脹的方式轉(zhuǎn)嫁給國民，而地方政府實際執(zhí)政者大筆一揮，資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施工程也進(jìn)入了某些情婦的錢囊。無立法機(jī)構(gòu)約束由官員主導(dǎo)的財政體制，與宋神宗、明神宗時代的財政從本質(zhì)上來說沒有區(qū)別，都是失范的原始財政體制，打著為民謀利的名義攫民之財，不管是有意還是無意。

稅收法治原則同樣重要，公民須向國家納稅，并通過一定程序行使監(jiān)督權(quán)，需要納什么稅、納多少稅由作為民意代表的立法機(jī)構(gòu)決定，稅收機(jī)關(guān)憑借法律讓度的行政權(quán)力隨意征稅，稅收征收與使用嚴(yán)格分開。中國目前做不到徹底的稅收法治，但立法機(jī)構(gòu)可以向行政機(jī)構(gòu)收回稅收征收權(quán)，嚴(yán)格行使自己的權(quán)力，不再成為橡皮圖章。一些敏感稅收問題，比如房產(chǎn)稅該不該征收、如何征收，比如遺產(chǎn)稅是否要征收，征收的起點是多少，都需要立法機(jī)構(gòu)各方利益的博弈與權(quán)衡，訴諸于立法后才能征收，否則就是非法侵犯公民產(chǎn)權(quán)。

稅法與預(yù)算法進(jìn)入法治軌道，地方政府大手大腳會受到抑制，招商引資、稅收優(yōu)惠、對民企關(guān)門打狗等一系列違法違規(guī)的怪象將受到制約;中央政府各部委的轉(zhuǎn)移支付，也絕不會象闊人家的敗家子那么痛快，中央與地方政府的博弈將在財政、事權(quán)匹配的基礎(chǔ)上公開進(jìn)行。從守夜人的角色出發(fā)，中央與地方財政不再為自身利益進(jìn)行博弈，而是從提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的角度進(jìn)行博弈。

稅收法治原則是建立現(xiàn)代公民社會的基礎(chǔ)，中國要建立現(xiàn)代財政體制，對應(yīng)的是建立稅收法治社會，而不是重建涓滴歸公的“大財權(quán)”。希望此輪財稅體制改革成為中國的“光榮革命”，最樂觀的估計是，中國的稅收與財政因此步法治軌道，進(jìn)入制衡軌道，最終實現(xiàn)無公民權(quán)力者不納稅的終極目標(biāo)。