戶籍改革，還差最后一口氣

西洋銀器

戶籍改革，還差最后一步

羅天昊  國資委商業科技質量中心研究員 著有《大國諸城》

城鄉一體，呼聲四起。

近日，國務院出臺《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，正式提出我國將建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分。

戶籍改革之難，難在戶籍背后附帶的一系列公民權利和公共服務。包括教育，就業，社會保障、醫療衛生，最低生活保障，以及城市基礎設施，社區服務等。

這種差別，主要體現在兩個方面給，一個是城鄉之間，一個是大城市與中小城市之間。

城鄉二元戶籍制度，造成了巨大的不公。被詬病已久。取消農業戶口與非農業戶口的區別，為中國戶籍制度變革的一大突破，但是，戶籍改革，還有最后一大堡壘，即以特大城市為主的入戶門檻，以及由此造成的區域分割，城市之間要素流動不暢，戶籍改革還剩最后一口氣，即城市之間的自由流動。實現城市之間的同權。

不同城市之間，尤其是規模、級別不同的城市之間，戶籍背后的公共服務亦差別巨大。同樣是城市，北京上海的戶籍，比貴州的肯定值錢。而同在貴州，省會貴陽的戶籍，肯定也比凱里、都勻等一般城市值錢。

關于人均城鎮化的戶籍成本是多少，學界有多重計算模式，最流行的估算是，每個人平均13萬，全國需要40萬億。這種算法，大致是以大中城市為準，其實考慮到地區差異，可能還不需要這么多。2013年，中國財政收入達到12萬億，如果按照20年最終完成城鎮化進程，財政收入每年僅增10%，則所耗費用，占財政收入的比例非常低，20年復合占比，不過10%。財政有足夠的能力負擔。而這種計算方法，基本不考慮城市之間的平行流動。世紀上，如扣除人口凈流出地區的財政減支，則戶籍改革成本占財政收入的總比重更低。

　

在北京鬧得轟轟烈烈的通州外地家長游行，源于外地人的孩子無法在通州上學。而江西姑娘占海特在上海高考，引起了上海本地家長的巨大反彈，背后亦反應了在資源有限情況下，本地人與外地人的爭奪。

區域分裂，，病在地方，根在中央。

戶籍改革的破局，關鍵在中央。中央政府應該擔負起主要責任，統籌兼顧，而不能讓地方互相扯皮。

戶籍改革，積弊已久，按照大小城市分步改革，雖可緩解，但并非治本之策，而且放開中小城市，而管制特大城市，實際仍保留了堡壘。我們知道，目前，大城市集中了眾多資源，對于人口的吸附能力最強，特大城市不改革，改革就打了大折扣。

按照城市大小分步改革，不如按照領域，進行分項改革。未來，中央政府可主導進行社會保障和公共服務兩個領域的改革，并且為此準備付出改革成本，不能讓地方扛。

最重要的一個改革，是中央政府出錢，建立全國統一的社保基金。解決全體公民的最基本保障問題。

目前，中國各個城市居民的社保，基本是地方負責，由此，產生了巨大的地區差異。同時，社保亦成為當地政府的負擔。為此，地方政府不愿意搞戶籍改革，一個直接原因是，未來成為本地戶籍人口，當地政府必須掏錢給他們上社保。

為此，中央政府應該為所有公民社保兜底。全國設立一個統一標準，按照全國人均收入水平，設定一個平均值或者中位值。由此通行全國。至于各地的差距，再根據當地的收入水平，在公民自己的工資收入中扣除部分，以保持動態。同樣，公民遷徙到哪個城市，這筆財富就歸哪個城市暫時保存。這樣，社保基金對于當地政府，就不是負擔，而是財富。地方政府搶還來不及，怎么可能把人往外推？

當下出現的所謂地方抗拒戶籍改革，只是假象，根本在于中央政府缺位，沒有擔負應有的責任。你請客，你買單，才是真情意。中央號稱要請客，卻要求地方買單，其心不誠，效果自然不彰。

就中央政府的財力而言，建立統一的社保基金，根本不在話下。財政連年增收，是最大的保障。未來推動機構改革，減少一半“吃皇糧“的財政供應人員，至少可每年節約一萬億。此外，國企分紅比例過低，未來可加大國企分紅比例，充作社保基金。未來國企在競爭性領域退出，賣的錢也可充作社保基金。

公共服務領域的改革，也需要中央政府兜底。

全國需要對落后地區更多轉移支付，此前，國家對于京滬津等幾個直轄市照顧過多，財政支付不太公平，未來不僅需要一碗水端平，而且需要扶持弱勢城市。幾個直轄市砸了上萬億，不少是中央的錢，或者央企投資的錢，而同樣是城市，比如合肥，長沙，武漢，廣州、深圳等，可就沒有中央的小灶吃了，這也是一種不公平，未來不可持續。

在公共服務領域，中央需要直接負責的另外一件事，就是公平調配資源。尤其是在高校和央企兩個領域。地方在這兩個方面沒有調配權限。

前不久北京通州出臺外地人上小學的新政，大批外地人因此無法在北京上學，引起了強烈抗議。北京方，想通過卡孩子的方法，減少人口總量。但一個不容忽視的問題是，北京卻集中了太多的資源。教育部所屬國立大學30多所，如果按人口平分，則北京僅2000萬人，只能擁有半所國立大學。如果按土地面積平分，則至少30個北京才應該有一所教育部直屬高校，北京的國立大學密度，是全國平均密度的30倍以上。央企也是一樣，北京巴掌那么大的一小塊地方，竟然集中了全國一半以上的央企總部，按照面積分，北京的央企總部密度，是全國平均水平的數百倍。所以，北京的戶籍改革，光靠控制人口顯然不行，不能既占有太多資源，又嫌人多。筆者早在兩年前，即在英國金融時報撰文，呼吁將央企總部遷出北京，將部分教育部直屬高校遷出北京，但是，這事只能中央政府來做。縱使北京舍得，它敢動央企嗎？敢動清華大學嗎？

在全國范圍內，按照人口比重或者國土面積的比重，相對均衡行政資源和服務資源，是中央政府對全體公民應盡的義務。也唯有中央政府有這個能力。

尤其值得注意的是，中國的城市，很多時候資源的擁有是按政治地位而非需求排隊。這樣，大城市最后不僅沒有起到改革的表率作用，反成為改革的壁壘，日益封閉保守，除廣深外所有廣東城市放開落戶，浙江德清索性取消農業戶籍，武漢畢業兩年的本科生，可隨便落戶，反是京滬津等幾個老牌直轄市，戶籍改革最落后，拖了全國改革的后腿。

在市場領域，各地自由競爭。在權力領域，則應該保持公平，政府提供的公共服務，應全國范圍大致均等，這樣才有起碼的公平。政府的手和市場的手，都要起到作用。